Necesidad de normativa que regule el servicio de
punto de encuentro familiar
Sevilla 2-7-2012
Resolución del Defensor del Menor de Andalucía
formulada en la queja 11/3150 dirigida a Consejería de Justicia e Interior,
Dirección General de Violencia de Género y Asistencia a las Víctimas. Relativa
a: Necesidad de normativa que regule el servicio de punto de encuentro familiar
ANTECEDENTES
I. Recibimos la
queja de una persona usuaria del punto de encuentro familiar de Sevilla en la
cual relataba diversas incidencias en su funcionamiento.
Tras admitir la
queja a trámite recabamos información de la Delegación del Gobierno en Sevilla,
remitiéndonos como respuesta el informe elaborado por la entidad gestora del
recurso, en el cual se rebatían punto por punto las manifestaciones efectuadas
en la queja negando la existencia de irregularidades en su funcionamiento.
Tras culminar la
instrucción del expediente hubimos de contrastar las versiones de los hechos
reflejadas en el escrito de queja respecto del relato efectuado por la entidad
gestora del recurso, haciéndose evidente una absoluta divergencia de pareceres,
de imposible conciliación toda vez que la queja alude a una situación de
descoordinación e incluso maltrato institucional por parte del personal
interviniente. Y, por su parte, la entidad gestora del punto de encuentro alude
a la corrección de su intervención y a los intentos realizados por conciliar la
postura divergente de ambos progenitores en cuanto al disfrute del período de
vacaciones junto con el hijo que tienen en común, recalcando que su actuación
fue diligente, con un trato cordial, empático y respetuoso hacia las personas
afectadas.
II. Al existir
dichas versiones tan contrapuestas y no disponer esta Institución de medios de
prueba con los que contrastar una u otra versión, estimamos oportuno no emitir
ningún pronunciamiento o consideración en refuerzo de una u otra versión de lo
sucedido.
Ahora bien,
consideramos que tal hecho no debe ser obstáculo para que debamos puntualizar
el encargo institucional que la Administración realiza a las entidades -privadas-
gestoras de los puntos de encuentro familiar, y a continuación analicemos los
controles que se realizan sobre el funcionamiento de dichos servicios y las
potestades de dirección, supervisión y control conforme al marco jurídico
actual.
CONSIDERACIONES
I. La puesta en
marcha de un servicio de punto de encuentro familiar se realiza tras la
licitación, adjudicación y firma de los correspondientes contratos de gestión
del servicio público de punto de encuentro familiar, tramitados conforme a la
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, el Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el
Decreto 39/2011, de 22 de febrero, por el que se establece la organización
administrativa para la gestión de la contratación de la Administración de la
Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales y se regula el régimen de
bienes y servicios homologados, con carácter supletorio se aplicarán las
restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de
derecho privado
Así pues, las
incidencias relativas a dicho contrato han de resolverse conforme a su propio
articulado, al Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, el Pliego de
Prescripciones Técnicas Particulares y demás documentos anexos, que revisten
carácter contractual.
Y dicha normativa
contractual deja en manos de la Administración contratante las potestades de
supervisión y control de la prestación del servicio, quedando además reflejado
en los Pliegos de Cláusulas la obligación de ser informada de las incidencias
relevantes, además del cauce previsto para quejas o reclamaciones en el propio
establecimiento.
Por todo ello,
llama nuestra atención que tras dar traslado de la queja que formula la
interesada a la Administración responsable del servicio obtengamos como
respuesta un escueto oficio dando traslado a su vez del informe elaborado por
la entidad gestora del servicio, sin acompañarlo de ninguna observación ni
reseña significativa, como tampoco de ninguna referencia a actividades
inspectoras o de supervisión del servicio que disiparían dudas en cuanto al
correcto ejercicio de las actividades encomendadas a la entidad gestora.
II. Tal hecho
vuelve a poner en cuestión la carencia de una normativa que viniese a regular
la propia existencia y funcionamiento de los puntos de encuentro familiar.
Dicha normativa serviría de referente a la contratación de dichos servicios –en
el supuesto de que la Administración optase por su gestión indirecta- y
sometería a la entidad y el personal interviniente no sólo a las obligaciones y
compromisos derivados de la relación contractual sino también a los preceptos
establecidos en dicha normativa, la cual ofrecería los beneficios propios de
toda norma jurídica, esto es, su vocación de aplicación generalizada, su
eficacia frente a terceros y la publicidad de su contenido.
De este modo los
particulares usuarios del servicio tendrían claramente definidos de antemano el
catálogo de derechos y deberes como usuarios, así como los límites de
intervención por parte de los profesionales, y las posibilidades de reclamación
en caso de divergencia respecto de sus actuaciones.
III. Tal como ya
tuvimos ocasión de exponer en el Informe que presentamos ante el Parlamento de
Andalucía para dar cuenta de nuestra intervención en el ejercicio 2009,
postulamos por la urgente elaboración de una normativa reguladora de los puntos
de encuentro familiar:
“(...) En ejercicio de las potestades de autogobierno el Parlamento de
Andalucía aprueba la Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la Mediación
Familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía, concibiendo un sistema para la
solución extrajudicial de conflictos derivados de situaciones de separación,
ruptura de pareja o divorcio, así como de otras situaciones que generan también
conflicto en el seno de la estructura familiar y a las que se puede dar
respuesta a través de la mediación familiar.
Queda al margen de la regulación contemplada en dicha Ley la red de
puntos de encuentro familiar, en tanto que la mayor parte de actuaciones de los
mismos derivan del cumplimiento de resoluciones judiciales en materia de
derecho de familia.
En el trámite de elaboración de la Ley fuimos en su momento
consultados sobre el contenido de su articulado, y en sede parlamentaria entre
otras cuestiones pudimos exponer la posición de esta Defensoría proclive a que
la Ley de Mediación Familiar incluyese en su regulación un apartado relativo a
los Puntos de Encuentro Familiar, por considerar esta Institución que los
Puntos de Encuentro Familiar tienen mucho en común con las tareas de mediación
familiar a las que pueden complementar e incluso, en determinadas situaciones,
servir de instrumento alternativo. A la postre, el texto definitivamente
aprobado no incluyó ninguna referencia a los Puntos de Encuentro Familiar, lo
cual nos sitúa en una encrucijada normativa en la que coincide una reciente legislación
autonómica sobre mediación familiar con una inexistente regulación, siquiera
sea al nivel reglamentario de Orden de Consejería, de los Puntos de Encuentro
Familiar.
Por tanto, al tratarse de unos servicios de competencia autonómica,
directamente entroncados con la normativa que arriba hemos expuesto,
consideramos perentoria la elaboración de una reglamentación de los Puntos de
Encuentro Familiar que venga a solventar diversas incidencias que se suscitan
en la práctica cotidiana de tales dispositivos, todo ello en consideración a la
trascendencia de los derechos de las personas que de forma cotidiana han de
acudir allí para mantener contacto con su familiar, menor de edad. Se ha de
tener presente que la mayor parte de las personas usuarias de los puntos de
encuentro familiar ven limitado el derecho de relaciones con sus hijos o hijas
conforme a una resolución judicial que impone la obligación de concurrir a
dicho servicio, bien fuere sólo para realizar la recogida y posterior entrega
de la persona menor, bien para materializar in situ los encuentros en la propia
sede del servicio, siendo tutelados dichos encuentros por el personal del Punto
de Encuentro. Y al encontrarse constreñidos por dicha resolución judicial las
personas usuarias no tienen más elección que someterse a lo estipulado y
cumplir las instrucciones del personal que actúa investido de la autoridad que
dimana de la condición de agente de la Administración que interviene en
cumplimiento de una resolución judicial.
Por este motivo, a nuestro juicio se hace necesaria la elaboración de
una norma que otorgue suficientes garantías jurídicas al ejercicio de tales
atribuciones, a fin de clarificar los derechos y obligaciones tanto de las
personas que concurren al servicio –familiares y menores- como del personal que
presta allí sus servicios.
Y en este punto, apreciamos que la reglamentación que se elabore ha de
reflejar con claridad la titularidad pública del servicio a prestar, por mucho
que este se realice de forma indirecta acudiendo a las posibilidades
habilitadas por la normativa reguladora de la contratación pública. Decimos
esto en tanto que la trayectoria de los Puntos de Encuentro Familiar ha venido
marcada hasta la fecha por la prestación de tales servicios mediante la
colaboración de entidades privadas -asociaciones sin ánimo de lucro- que de
forma voluntarista han atendido a las necesidades que la sociedad venía
demandando, poniendo su empeño en facilitar los contactos entre menores y
familiares, en situaciones de conflictos de relaciones. Dichos servicios
prestados por tales asociaciones han sido subvencionados por la Administración
previa la suscripción del oportuno convenio de colaboración, lo cual, a pesar
de la bondad de tales agentes colaboradores, no dejaba de suscitar ciertas
controversias por la entidad de los intereses y derechos implicados. En los
últimos informes que nos han sido remitidos la Consejería de Justicia apunta a
un cambio de forma de gestión de los Puntos de Encuentro Familiar, ajustando
los mismos a las especificaciones de la contratación pública pero sin disponer
de una normativa reguladora de los mismos que sirviera de referente del
contenido exacto de la prestación a desarrollar, de los derechos y deberes de
las personas usuarias, del régimen disciplinario y de los posibles recursos
frente a decisiones que pudieran adoptarse en el ejercicio cotidiano de su
actividad.
En la elaboración de la normativa a la que nos venimos refiriendo habrían
de contemplarse las especialidades derivadas de la Legislación sobre Violencia
de Género, compatibilizándose los mecanismos de seguridad contemplados en dicha
legislación especial con la viabilidad del ejercicio del derecho de relaciones
familiares, de tal modo que la propia concepción del servicio evitase
situaciones desagradables, que en ocasiones pudieran incluso ser contrarias al
espíritu de la Ley.
Una vez reglamentada la prestación del servicio, el propio contenido
de la norma vendrá a disipar dudas sobre las posibilidades de intervención y
formas de actuación de los Puntos de Encuentro Familiar, resultando precisa una
posterior labor de coordinación entre las diferentes Administraciones
implicadas, especialmente con Juzgados y Tribunales, a fin de consensuar
protocolos unificados de derivación de casos a los Puntos de Encuentro
Familiar, especificando líneas de actuación en situaciones de conflicto.
También se echa en falta la regulación de aspectos relativos a los
medios materiales en que ha de desenvolverse el servicio de Punto de Encuentro
Familiar. La reglamentación ha de pronunciarse acerca de las dotaciones mínimas
de las propias instalaciones, pues entendemos que existen unos condicionantes
arquitectónicos mínimos que los inmuebles destinados a tales servicios deben
cumplir en orden a garantizar unos niveles aceptables de calidad y
confortabilidad a los potenciales usuarios.
De entre estos requisitos destaca un mínimo módulo de metros cuadrados
en relación al número de personas usuarias, teniendo presente la diferenciación
de situaciones de recogida-entrega con otras en que se produce la convivencia
entre menores y familiares en las propias instalaciones. Todo ello ha de
efectuarse teniendo presente el supremo interés de las personas menores, que
han de disfrutar de un entorno que no perjudique las relaciones, y que
contemple las necesidades de esparcimiento y psicomotrices de aquellos casos de
menores de más corta edad.
En cuanto al personal, en la reglamentación habrá de abordarse qué
tipo de profesionales habrían de estar en contacto directo con las personas
menores y sus familias, y qué titulaciones habrían de exigirse para tal
finalidad, ello además del módulo mínimo de personal exigible en relación a la
intensidad del uso previsto para el dispositivo.
Se ha de contemplar además el régimen específico de incompatibilidades
del personal con el desempeño de actividades que pudieran guardar relación con
procedimientos judiciales o administrativos relativos a separaciones
matrimoniales o derecho de visitas, ello con la finalidad de evitar situaciones
de conflicto de intereses.
En cuanto al contenido material de las prestaciones a desarrollar por
los Puntos de Encuentro Familiar, sería exigible una reglamentación comprensiva
de la metodología del trabajo, de los documentos de entrada y salida de
menores, de las actas de incidencias, de los informes a que tendrían derecho
las personas usuarias de forma ordinaria y extraordinaria, y de aspectos
relacionados con los informes a aportar al Juzgado. Además de todo esto, habría
de regularse el registro y archivo de casos, con referencias explícitas al
cumplimiento de normativa sobre protección de datos personales.
A este respecto traemos a colación diferentes expedientes de queja que
plantean cuestiones relacionadas con el contenido del servicio dispensado en
los puntos de encuentro familiar y que vienen a ahondar en la necesidad de una
reglamentación. Así en la queja 09/1289 la interesada alude a la negativa a
facilitarle un documento justificativo de su asistencia al centro para
cumplimentar el régimen de visitas y del tiempo de permanencia en el mismo.
La negativa del PEF se ampara en las pautas ordinarias de
funcionamiento de tales dispositivos, según las cuales los informes y
certificaciones que soliciten las personas usuarias han de ser cursadas a
través del Juzgado derivante, ante lo cual la interesada señala la diferencia
de esta actuación con la que venía desarrollando el PEF al que ella acudía en
la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el cual no existía inconveniente alguno
en facilitarle dicho documento justificativo, el cual no contenía ninguna
valoración y se limitaba a reflejar datos objetivos de presencia y duración de
los contactos.
(...).
En definitiva, en unos momentos en que es muy prolija la normativa
administrativa que viene a regular prácticamente todos los sectores de la
actividad de las Administraciones, se echan en falta dichos instrumentos
normativos para regular actuaciones de la Administración con incidencia en
facetas de la vida privada de las personas, cuales son las relativas a las
relaciones entre familia y menores, todo ello en un contexto de restricción de
tales derechos y con sujeción a las indicaciones de la correspondiente
resolución judicial y del personal que, en su cumplimiento, hace viables dichos
encuentros.(...)”
Transcurridos más
de 3 años desde aquella fecha la situación se mantiene inalterada, cobrando si
se quiere más urgencia la regulación por la que postulábamos ante el
Parlamento, ello con la finalidad de ofrecer a la ciudadanía un referente
normativo clarificador de las actuaciones y límites de intervención de los
servicios de punto de encuentro familiar, tratándose de unos servicios cada vez
más demandados para dar salida a situaciones de conflicto que repercuten en las
relaciones con familiares menores de edad.
A la vista de
todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de
la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la
siguiente:
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN
“Que con carácter urgente se promueva la
elaboración de una normativa reguladora de los Puntos de Encuentro Familiar.”
José
Chamizo de la Rubia
Defensor del Pueblo Andaluz
Defensor del Pueblo Andaluz
